Станом на 398 січня 31 року Сполучені Штати (США) мають 2025 діючих санкцій проти осіб, компаній і організацій із Західних Балкан, згідно з дослідженням Голосу Америки.
Найбільше санкцій поширюється на Боснію і Герцеговину (БіГ) – 177, за нею йдуть Сербія (80), Косово (60), Північна Македонія (46), Албанія (23) і Чорногорія (11). Один кримінальний захід стосується особи з Хорватії.
«Голос Америки» створив першу пошукову базу даних, яка містить усі санкції, запроваджені Управлінням контролю за іноземними активами Міністерства фінансів США (OFAC) і санкції, запроваджені Державним департаментом з 2017 по 2024 рік.
«Санкції є одним із найважливіших інструментів зовнішньої політики США», — каже Річард Неф’ю, експерт із санкцій, який донедавна був координатором Державного департаменту з глобальної боротьби з корупцією. «Вони дають нам можливість мати справу з ворожими акторами та чинити тиск на тих, кого ми хочемо прийняти певне політичне рішення».
Джон Сміт, колишній директор OFAC, каже, що головною метою санкцій США є «стримування та припинення певної діяльності, що викликає стурбованість, і змусити людей змінити свою поведінку». Він додає, що важливо зазначити, що більшість санкцій США, у тому числі щодо Західних Балкан, спрямовані не проти цілих країн, а проти окремих осіб та організацій.
США запровадили санкції проти Західних Балкан переважно у два періоди. Між 2001 і 2004 роками вони були введені за військові злочини, дестабілізацію країн і загрози миру після розпаду Югославії. Після тривалого періоду лише з кількома санкціями на рік, ці зовнішньополітичні заходи знову стали актуальними з 2021 року і в основному стосуються корупції, загроз миру та стабільності та вторгнення Росії в Україну.
Серед іншого, за останні чотири роки під санкції потрапили численні високопосадовці, такі як президент Республіки Сербської в БіГ Мілорад Додік, міністри сербського уряду Александар Вулін і Ненад Попович, колишній прем’єр-міністр Північної Македонії Нікола Груєвський, колишній президент Сербії та Чорногорії Светозар Марович і колишній прем’єр-міністр Федерації БіГ Фаділ Новаліч.
«За останні кілька років ми бачили багато різних акторів на Західних Балканах, які загрожували стабільності країн регіону. «Вони можуть робити це різними способами, підриваючи демократичні процеси, загрожуючи правам людини або беручи участь у корупції, яка виснажує ці країни», — каже Нефью, який зараз є старшим науковим співробітником Колумбійського університету.
Голос Америки з'ясував, що решта санкцій щодо Західних Балкан найчастіше вводилися за тероризм, організовану злочинність і торгівлю наркотиками.
Останні санкції щодо Додіка та його соратників
З часів воєн у колишній Югославії президенти США щороку поновлювали надзвичайний стан на Західних Балканах, що полегшує збереження старих і запровадження нових санкцій. Санкції також вводяться з причин, що загрожують національній безпеці США, на підставі правових актів або указів президента.
Більшість санкцій у базі даних «Голосу Америки» накладено OFAC – 341 – і вони класифіковані за різними списками. Найбільший список – «Балкани» з 152 особами та 16 компаніями та організаціями. Серед інших, до неї входять військові злочинці Радован Караджич, Веселін Шліванчанін, Мілан Мартич і Ратко Младич, члени родини Слободана Мілошевича, а також такі організації, як Четницький рух Равна Гора та Армія визволення Косова.
Усі санкції «балканського» списку, крім Мілорада Додіка, були введені в період 2001-2004 років.
Додік вперше був застосований до санкцій у січні 2017 року за перешкоджання Дейтонській мирній угоді, і був першим офіційним представником БіГ, застосованим до санкції згідно з постановою «EO 14033» у січні 2022 року. Причинами, наведеними тоді, були підрив інституцій БіГ, робота над створенням паралельних інституцій у РС, корупційна діяльність та етнонаціоналістична риторика.
Включаючи Додіка, список OFAC «EO 14033» включає загалом 76 осіб і організацій, переважно з БіГ, і переважно соратників і членів родини Додіка. Серед них член президента БіГ Желька Цвіянович, діти Додіка Ігор і Горіца, а також ряд осіб і компаній, з якими вони пов'язані.
Санкції з цього списку були запроваджені на підставі однойменного указу, яким тодішній президент США Джо Байден у червні 2021 року розширив повноваження щодо санкцій на Західних Балканах. Окрім загрози стабільності та мирним угодам, «широко поширена корупція» вперше була названа потенційною причиною американських каральних заходів.
На прес-конференції 23 січня 2025 року Додік заявив, що санкції США виявилися невдалими та безглуздими. Однак події останніх 12 місяців не повністю підтверджують це твердження.
Оскільки влада США в березні 2024 року попередила банки в БіГ, що вони не повинні вести справи з особами та компаніями, які потрапили під санкції, банки почали закривати їхні рахунки. Одним із наслідків стало те, що чиновники, включно з Додіком, більше не могли отримувати свою зарплату.
«Частиною нашої мети є попередження банків про те, що там є зловмисники, і що вони повинні бути стурбовані цим, і що вони ризикують піддатися [санкціям] самі», — пояснює Нефью. «Багато з цих банків можуть не мати думки про конкретну особу, але вони мають думку про їхню здатність отримати доступ до американської фінансової системи». Це сила, яку ми можемо використати».
Сміт, який зараз є партнером юридичної фірми Morrison Forester і відповідає за національну безпеку, каже, що це звичайна практика: «І під час мого перебування в OFAC ми їздили по світу і рекомендували банкам та іншим авторитетним компаніям не вести справи з тими, хто потрапив під санкції».
В спробі обійти каральні заходи в РС були відкриті нові компанії з іншою назвою та схожою або такою ж структурою власності, що й підсанкційні. Проте влада США активно виявляла подібні спроби та вводила нові санкції.
18 січня 2025 року Горіца Додік оголосила в мережі Екс, що закриває ресторан Agape, оскільки його рахунки були закриті, що унеможливило оплату праці співробітників. Agape потрапила під санкції в жовтні 2023 року, а в грудні 2024 року OFAC також внесло Best Service в список, заявивши, що вона «зареєстрована за тією ж адресою, що й Agape, і, як і Agape, працює в секторі ресторанного та громадського харчування в РС».
«Є кілька наслідків». «У нас є велика кількість компаній, де люди втратили роботу, які припинили роботу саме через те, що їхні рахунки були закриті», – каже Івана Корайліч, виконавчий директор Transparency International BiH.
«Те, що я б сказав, — це позитивний ефект, якого ми можемо очікувати лише в довгостроковій перспективі, а саме те, що корумпованому режиму буде все важче забезпечити покору своїх колег по партії, які, ймовірно, повинні будуть більш ретельно думати, коли укладають певні «угоди» або приймають певні рішення, що вони дійсно не можуть бути захищені в цьому відношенні, що вони не будуть піддані санкціям і що вони не зазнають таких наслідків, як нездатність мати банківський рахунок і нездатність вести фінансовий бізнес», — додає Корайліч .
Санкції Держдепу та заборона на в'їзд до США
Окрім списків «Балкани» та «EO-14033», найбільше санкційних OFAC із Західних Балкан у списках «GLOMAG» (52) та «Росія-EO 14024» (18).
Санкції GLOMAG запроваджені за порушення прав людини, корупцію та злочинність на основі Закону Магнітського, названого на честь юриста Сергія Магнітського, який помер у російській в'язниці після розслідування можливого податкового шахрайства. У списку є компанії та особи з Сербії та Косова.
Наприклад, у грудні 2021 року під санкції потрапив Звонко Веселінович, якого Секретаріат фінансів назвав лідером організованої злочинної групи та «однією з найбільш сумнозвісних корумпованих фігур у Косово». У цьому ж списку також був Мілан Радоїчич, колишній віце-президент Сербського списку, проти якого влада Косова у 2024 році висунула звинувачення в тероризмі та загрозі конституційному ладу Косова за напад на поліцію в Баньській.
Сміт каже, що корупцію як причину для санкцій почали називати приблизно під час прийняття Закону Магнітського, у 2012 році, «коли уряд зрозумів, що якщо у вас є корупція, це часто призводить до багатьох інших пов’язаних проблем, часто там, де у вас є чиновники або ті, хто пов’язаний з чиновниками, які крадуть ресурси держави або несправедливо використовують свої посади».
За його словами, ще одна причина, чому корупцію все частіше використовують як підставу для санкцій, полягає в тому, що її легше довести, оскільки це регулюється законодавством: «Більшість країн не дозволяють вам красти державні кошти або зловживати своїм становищем, тому людям легше зрозуміти, що таке санкції».
Санкції зі списку «Росія-ЕО 14024» були введені за вторгнення Росії в Україну та підтримку зловмисної діяльності Росії проти США та їх партнерів, включаючи допомогу російській військовій промисловості та порушення міжнародного права.
Найгучніша назва в цьому списку – Нафтова промисловість Сербії (NIS), зареєстрована 10 січня 2025 року як дочірня компанія російської «Газпромнафти». На початку лютого NIS звернулася до OFAC з проханням про відстрочку санкцій на 90 днів.
Іноді санкції вводяться паралельно як OFAC, так і Держдепартаментом, наприклад, у справах колишнього директора Агентства розвідки та безпеки Боснії та Герцеговини Османа Мехмедагіча або колишнього директора секретної служби Північної Македонії Саші Міялкова.
На відміну від заходів OFAC, які передусім стосуються заборони економічної та фінансової діяльності та блокування активів, Державний департамент забороняє в’їзд до Сполучених Штатів посадовцям, які потрапили під санкції, та членам їхніх сімей на основі розділу 7031(c) Закону про асигнування Державного департаменту.
База даних «Голосу Америки» містить 57 таких заходів Держдепу.
Ньюф’ю пояснює, що обидві установи США, які запроваджують санкції проти Західних Балкан, реалізують подібний процес. Це включає збір інформації, доведення обставин, визначення того, що санкції можуть бути накладені відповідно до нормативних актів США, консультації з іншими сегментами уряду та розгляд типу санкцій і остаточне прийняття рішення.
За його словами, інколи процес може бути швидким – як у випадку з накладенням санкцій на родину Каддафі в Лівії, що зайняло близько 12 годин, – а іноді може тривати дуже довго, «тому що важче знайти докази, є розбіжності щодо правових підстав» або з інших причин.
«Я не знаю, чи існує ідеальне середнє значення, але я думаю, що ви завжди можете припустити, що це займе принаймні кілька місяців, три-чотири місяці або щось подібне», — каже Нефью.
Наскільки ефективні санкції?
Під час запровадження санкцій найпоширенішими поясненнями є заборона на в’їзд до США, блокування активів і бізнесу в США, а також заборона на ведення бізнесу з американськими компаніями та громадянами.
Зважаючи на те, що підсанкційні вихідці з Західних Балкан найчастіше не мають майнових чи фінансових інтересів у США, і що у великій кількості випадків вони продовжують брати участь у суспільному житті, балотуються та отримують тисячі голосів на виборах, обіймають важливі посади, громадськість часто ставить під сумнів ефективність санкцій.
Руджеро Скатуро, старший аналітик Глобальної ініціативи проти транснаціональної організованої злочинності, є одним із авторів звіту про ефективність санкцій на Західних Балканах, опублікованого в грудні 2024 року. Він каже Голосу Америки, що вплив санкцій неоднаковий у всіх країнах.
Наприклад, за словами Скатуро, в Албанії та Північній Македонії були ситуації, коли правлячі політики та партії дистанціювалися від санкційних осіб, щоб захистити власну репутацію.
«На відміну від цього, у таких країнах, як Боснія і Герцеговина та Сербія, ми точно визначили зовсім інші сценарії, коли люди просунулися до вищих міністерських посад і отримали більш важливі ролі, ніж вони мали, коли проти них були введені санкції», — додає Скатуро, зазначаючи, що це сприяє уявленню про те, що санкції США мають обмежену ефективність.
Александар Вулін був доданий до списку «EO 14033» OFAC у липні 2023 року, коли він очолював Управління безпеки та розвідки Сербії (BIA), за «причетність до транснаціональної організованої злочинності, незаконних операцій з наркотиками та зловживання державним службовим становищем». У листопаді він подав у відставку, заявивши, що це була поступка, щоб США та Європейський Союз (ЄС) не шантажували Сербію. Однак у квітні 2024 року він став віце-прем'єр-міністром Сербії.
Скатуро каже, що його аналіз показав, що багато осіб, які перебувають під санкціями, зловживають цим і «видають себе жертвами політичної дискримінації з боку США чи Великої Британії», тоді як у таких країнах, як Боснія та Герцеговина, суспільна підтримка тих, хто потрапив під санкції, іноді зростає, «особливо коли санкції вважаються політично мотивованими або несправедливими».
Корайліч заявляє, що в БіГ виправданість санкцій за корупцію загалом не ставиться під сумнів «за винятком тієї частини, де існує чітке уявлення про те, що ці санкції не поширюються на всіх, кого слід охоплювати», але санкціями маніпулюють через дестабілізацію та недотримання Дейтонської мирної угоди, і офіційні особи представляють їх «як напад на весь народ».
За її словами, до того, як банки почали закривати рахунки, санкції вважалися своєрідним публічним попередженням: «Тільки тоді це якось серйозно сприймалося і тільки тоді це мало ефект, якщо ніщо інше, то принаймні попередження для майбутніх рішень, які потенційно може прийняти будь-який державний посадовець».
Санкції не дуже змінили поведінку Додіка та тих, хто його підтримує. Наприклад, офіційні особи РС продовжували святкувати День РС 9 січня – хоча Конституційний суд БіГ вже двічі визнав його неконституційним, через що були введені деякі санкції.
«Найпростіше сказати, що ми використовуємо санкції, щоб змінити поведінку». «Якщо ви накладаєте санкції на особу, яка займається тероризмом, ви хочете, щоб вона перестала бути терористом і займатися тероризмом», — каже Неф’ю. — Швидше за все, вони цього не зроблять». «Тож є ще одна мета, яка полягає в тому, щоб ускладнити боротьбу з тероризмом».
Співрозмовники «Голосу Америки» зазначають, що одним із наслідків санкцій США має стати реакція місцевих інституцій, які потенційно будуть проводити розслідування звинувачень в обґрунтуванні санкцій. На практиці таке трапляється рідко.
У вересні 2024 року Transparency International BiH подала позов проти прокуратури БіГ через приховування інформації про те, чи проводила прокуратура розслідування звинувачень OFAC про причетність чиновників до корупції.
«Зрештою, люди часто можуть діяти, не турбуючись про юридичні чи навіть репутаційні наслідки», — каже Скатуро. «Санкції можуть призвести до певної форми зміни поведінки, але їхній успіх насправді обмежений місцевою політичною динамікою».
Нефью каже, що іноді просто важливо позначити «деяких із цих осіб як корупціонерів». Він додає, що в Албанії були випадки, коли влада проводила розслідування щодо осіб, які потрапили під санкції, і це свідчить про те, що один американський штрафний захід «може не мати серйозного фінансового впливу на зловмисника, але він може мати набагато ширший вплив на конкретну країну та систему правосуддя».
Співрозмовники «Голосу Америки» сходяться на думці, що санкції США були б ефективнішими, якби їх запровадив і Євросоюз, де чиновники та компанії мають майнові та фінансові інтереси, але й набагато частіше їздять до європейських країн.
Однак наразі члени ЄС не погодили санкції щодо Західних Балкан. Наприклад, Угорщина та її прем’єр-міністр Віктор Орбан виступають проти санкцій проти Додіка, хоча це пропонував Європарламент.
Держдепартамент і OFAC не відповіли на запитання "Голосу Америки" щодо ефективності санкцій.
Як часто OFAC оновлює дані?
Дані OFAC не завжди є повними та точними, тому деякі назви написані з помилками, а в багатьох старих санкціях країни не вказано або, наприклад, "Сербія та Чорногорія". У цих випадках «Голос Америки» додавав дані до своєї бази даних за місцем народження або країною, в якій особа чи компанія вела діяльність, за яку потрапила під санкції.
OFAC час від часу – але не регулярно – оновлює інформацію у своїх списках, наприклад, коли людина зі списку помирає або коли виникають інші причини для скасування санкцій.
Слободан Станкович, колись один із найвпливовіших бізнесменів у БіГ, потрапив під санкції у жовтні 2022 року за підтримку Мілорада Додіка та «зв’язки з корупцією». Він помер у лютому наступного року, після чого OFAC виключив його зі списку.
Підставою для виключення із санкційного списку також може бути рішення суду. Александар Караджич, син Радована Караджича, був виключений зі списку «Балканів» після судового процесу з OFAC.
Бонусне відео:
