Цього місяця виповнюється 30 років з дня закінчення війни в Боснії та Герцеговині (БіГ), в результаті якої загинуло 100 000 людей, мільйони людей стали біженцями та сталася найгірша злочинність у Європі з часів Другої світової війни – геноцид у Сребрениці. Мирні угоди, досягнуті в Дейтоні, утримували Боснію та Герцеговину єдиною протягом останніх трьох десятиліть, що є вражаючим досягненням і моделлю, яка може слугувати взірцем для миротворців в інших місцях, включаючи мирний план адміністрації Дональда Трампа для Гази.
Шрами війни справді важко побачити в Боснії і Герцеговині сьогодні. Однак у деяких важливих аспектах сам Дейтон залишається шрамом, який ніколи повністю не загоївся. Одне з ключових положень угоди – створення посади Високого представника, призначеного міжнародним співтовариством – дедалі частіше розглядається як символ нездатності країни нарешті подолати війну.
Крістіан Шмідт, нинішній Верховний представник міжнародної спільноти в Боснії, потрапив під дедалі пильнішу увагу через серйозні сумніви щодо обґрунтованості його призначення – навіть попри те, що решта Європи здебільшого відмовляється визнавати існування проблеми. Шмідт став уособленням тривалого стану глухого кута, в якому опинилася Боснія, за мовчазної підтримки решти континенту.
Мирна угода 1995 року мала багато рухомих частин. Влада мала бути розподілена між трьома складовими народами через складну мережу квот, вето та ротації президентства. Така структура запобігала домінуванню будь-якої однієї групи, але також прирікала державу на параліч. Два іноземні чиновники контролювали масштабну операцію: американський командувач Тимчасових миротворчих сил (ІФОР), сил під керівництвом НАТО чисельністю 60 000 осіб, та Високий представник, європейський чиновник, якому було доручено координувати цивільні аспекти мирної угоди.
Тридцять років потому їхні наступники все ще проживають у Сараєво. Але хоча головним військовим командувачем зараз є румунський генерал-майор, який командує трохи більше тисячі легкоозброєних солдатів, повноваження його цивільного колеги зросли до безпрецедентних масштабів. За останні три роки Шмідт, колишній міністр сільського господарства Німеччини, став восьмою людиною – жодної жінки ще не було призначено на цю посаду – яка обіймає посаду верховного представника. Він переписав виборче законодавство, призупинив дію конституцій, змусив до усунення президента та змінив закон, зробивши непокору його рішенням кримінальним злочином.
Контекст полягає в тривалій боротьбі за баланс сил між державою та двома утвореннями, в яку високопосадовці неодноразово втручалися на боці центрального уряду в Сараєво. Значна частина суперечок обертається навколо державної власності, включаючи багаті природні ресурси Боснії і Герцеговини, статус якої залишається невирішеним. Республіка Сербська, одне з двох політичних утворень, що входять до складу Боснії і Герцеговини, та її президент Мілорад Додік загострили конфлікт, односторонньо претендуючи на власність та ігноруючи рішення Конституційного суду Боснії і Герцеговини. Шмідт відповів скасуванням їхніх законів, а в липні припинив державне фінансування партії Додіка.
Це більше, ніж особистий конфлікт між соціально незграбним німцем, який не розмовляє ні боснійською, ні пристойною англійською, та клікою балканських політиків. Це провал цілої методології вирішення конфліктів, яка виникла в 1990-х роках і з того часу неодноразово застосовувалася: нав'язати політичну угоду, призначити міжнародного посадовця з широкими повноваженнями для нагляду за її виконанням і сподіватися на краще. Ця модель добре працювала в інших місцях, навіть у Боснії в перші повоєнні роки. Але вона має підводні камені, які можуть легко виникнути знову, в Газі чи Україні, як це сталося в Боснії.
Багато спостерігачів, як усередині, так і за межами Боснії та Герцеговини, спочатку очікували, що мирна угода провалиться, а країна розпадеться, але лише через певний проміжок часу та без значного додаткового кровопролиття.
Сербське керівництво, яке керувало Республікою Сербською, безумовно, зробило все можливе, щоб такий сценарій став реальністю. У перші роки після Дейтона вони на кожному кроці перешкоджали виконанню угоди, тероризуючи біженців, які намагалися повернутися додому, та бойкотуючи центральний уряд. Дейтонська конституція значною мірою базувалася на консенсусі, і серби майже ні на що не погоджувалися; уряд був паралізований. Як визнав один колишній Високий представник, Дейтон був «розроблений для того, щоб припинити війну, а не для побудови держави».
Це більше, ніж особистий конфлікт між соціально незграбним німцем, який не володіє ні боснійською, ні пристойною англійською, та клікою балканських політиків. Це провал цілої методології вирішення конфліктів, яка виникла в 1990-х роках і з того часу неодноразово застосовувалася.
До 1997 року Боснія і Герцеговина почала розпадатися. У відчаї міжнародні спостерігачі влаштували тихий переворот. Рада з впровадження мирних угод (РВМУ) – самопроголошена група з близько 50 держав та міжнародних агентств, що підтримують процес відбудови, – того ж року оголосила, що Високий представник може здійснювати виконавчі повноваження, замінюючи місцевих лідерів та усуваючи з посади будь-кого, хто, на його думку, перешкоджає миру.
Ці «боннські повноваження», названі на честь міста, де проходили засідання Ради, миттєво перетворили Високого представника на найвпливовішого посадовця в Боснії і Герцеговині. Невдовзі він розширив їх ще більше, претендуючи на повноваження запроваджувати закони та навіть змінювати конституції територіальних утворень.
Правова основа цього захоплення влади залишається суперечливою; один колишній посол Великої Британії в Сараєво назвав це чистим блефом політичної влади. Але це спрацювало вражаюче. Протягом наступних п'яти років послідовні високопосадовці використовували боннські повноваження, щоб зупинити сповзання до розпаду та перебудувати Боснію і Герцеговину на міцнішій основі. За підтримки менших, але все ще потужних миротворчих сил під керівництвом НАТО, вони подолали опір хорватів та сербів.
Без перебільшення можна сказати, що перші Високі представники зберегли територіальну цілісність Боснії та Герцеговини. Вони запровадили спільну валюту, паспорти та номерні знаки; припинили бойкот Сербії та звільнили сотні націоналістичних екстремістів у всіх трьох громадах; а також спрямували нове покоління політичних лідерів до важливих компромісів. Це тривалі досягнення, без яких сьогоднішня мирна Боснія і Герцеговина була б немислимою.
До десятої річниці Дейтонської угоди, у 2005 році, сформувався консенсус щодо того, що посаду Верховних представників та їхні боннські повноваження слід поступово скасувати. Але цьому кінця так і не було. А потім сталося щось вражаюче, що досі резонує в постдейтонській архітектурі управління.
Протягом 26 років — з 1995 по 2021 рік — кожен Високий представник призначався за допомогою однієї й тієї ж двоетапної процедури: PIC висувала кандидата, а Рада Безпеки Організації Об'єднаних Націй (або її головування) «вітала» або «погоджувалася» з цим вибором у резолюції чи заяві.
Чому це було важливо? Тому що PIC не є офіційною міжнародною організацією. Вона не має правосуб'єктності, установчого договору та власних повноважень. Це лише спеціальна група держав, які добровільно зголосилися допомогти у виконанні Дейтонської угоди. Її повноваження повністю походять від Ради Безпеки, яка має право скасовувати інституції суверенної держави. Дворівневий процес призначення відображав цю ієрархію: PIC займалася політичною частиною та пропонувала кандидата, тоді як Рада Безпеки забезпечувала юридичні повноваження. Один орган не міг функціонувати без іншого.
Ця система розпалася у травні 2021 року з призначенням чинного Верховного представника Шмідта. Росія, член PIC, виступила проти його висунення кандидатури, вимагаючи значних поступок, таких як зобов'язання не використовувати Боннські повноваження та гарантії того, що він буде останнім Верховним представником. Вперше PIC призначила кандидата більшістю голосів, а не одноголосно.
Росія разом із Китаєм згодом відмовилася підтвердити цю кандидатуру в Раді Безпеки: не було жодної резолюції, яка б вітала призначення, жодної заяви президента та жодних дій Ради Безпеки. Коли Шмідт з'явився у 2022 році для звіту перед Радою, як того вимагає Дейтонська угода, російський делегат заявив, що він є узурпатором і що ця посада, на їхню думку, все ще «вакантна».
НЕ ПРОПУСТІТЬ
Без схвалення Ради Безпеки висунення Шмідта спирається на хиткі підстави, і Росія та Китай мають вагоміші аргументи. Визнання цього факту не означає підтримки будь-якої іншої позиції, яку вони мають на Західних Балканах чи деінде. Характер повноважень Високого представника – його право скасовувати будь-яку національну інституцію, запроваджувати закони та звільняти обраних посадовців – вимагає постійного нагляду та підтвердження з боку Ради Безпеки.
PIC, ця спеціальна та самопроголошена група держав, не може направляти посадовців з такими повноваженнями до держави, суверенітет якої рівний їхньому. Повноваження Високого представника також не закріплені в тексті Дейтонської угоди. Без схвалення Ради Безпеки ці повноваження фактично не існують. Як прямо заявила Москва: «Станом на сьогоднішній день Високого представника не існує».
Більше того, Шмідт виглядає вкрай неадекватним для цього завдання. Як задокументовано в епізоді Magazin Royale на каналі ZDF у 2023 році – німецького еквівалента The Daily Show – його млява кар'єра вдома включала появу на заходах, присвячених вшануванню німецьких солдатів, причетних до воєнних злочинів під час Другої світової війни. У своїх ранніх виступах у Боснії він відчужив значну частину громадськості, неодноразово втрачаючи самовладання на прес-конференціях і називаючи геноцид у Сребрениці «ситуацією, подібною до геноциду». Суперечливе, хоча й дещо виправдане, рішення в жовтні 2022 року змінило виборче законодавство на користь хорватської меншини. Він також продовжив і загострив тривалий конфлікт з Республікою Сербською та Додіком.
Фундаментальна помилка Шмідта полягала в тому, що він вважав, що може нав'язати рішення поганою англійською мовою щодо складних, політично делікатних суперечок, замість того, щоб відступити та дозволити боснійським лідерам домовлятися про взаємоприйнятні компроміси. Навіть його відносно успішне внесення змін до закону про вибори 2022 року дозволило боснійським та хорватським лідерам уникнути відповідальності та звинуватити його в угоді, яку їм, ймовірно, довелося б укласти самим. Деякі інші втручання, такі як його фінансування різних культурних установ, були нешкідливими, але непотрібними.
Для тих, хто хоче підірвати Дейтонську угоду та встановлений нею мир, Шмідт став зручною мішенню.
Адміністрація Трампа не зайняла відкритої позиції, але вона повідомила одному з авторів цієї статті про сумніви щодо чинності мандата Шмідта та вирішила не згадувати його в обговореннях Ради Безпеки. Тим часом Європейський Союз опинився у власноруч створеному протиріччі. Він хоче, щоб Боснія і Герцеговина просувалася до членства в ЄС, але обумовив статус кандидата закриттям Офісу Високого представника. Водночас європейські чиновники вважають, що Шмідт незамінний для збереження стабільності в Боснії і Герцеговині.
Незавершений мир у Боснії має служити попередженням для тих, хто зараз формує майбутнє Гази. Міжнародний нагляд може покласти край війні, але якщо вона ніколи не закінчиться, то також може загнати державу в пастку між суверенітетом та підлеглістю. Через тридцять років після Дейтона Боснією все ще правлять іноземці. Чим довше це триває, тим крихкішим стає мир.
Як сказав дипломат ЄС у Сараєво одному з авторів у приватній розмові: «Він нам потрібен доти, доки він нам більше не буде потрібен». Поки держави сперечалися, боснійці, зрозуміло, ставилися до рішень Шмідта як до обов'язкових. Інтереси правової визначеності певною мірою підтримують такий підхід. Однак Високий представник без твердого мандату та повної підтримки Ради Безпеки може бути гіршим, ніж марним.
«Без печатки Ради Безпеки ООН Верховний представник виглядає не стільки як нейтральний арбітр, скільки як західна маріонетка», – сказав один колишній європейський дипломат, який служив у регіоні.
Таке сприйняття серйозно підриває здатність Шмідта діяти як чесний посередник і викриває невід'ємну крихкість системи, яка залежить від міжнародного консенсусу. Без схвалення Ради Безпеки його рішення розглядаються як упереджені накази, а не як обов'язкові до виконання міжнародного права. Його влада тепер ґрунтується не стільки на правових підставах, скільки на голій політичній підтримці Сполучених Штатів та ЄС. Це робить його вразливим до звинувачень у подвійних стандартах та лицемірстві Заходу.
Ця ситуація нагадує інші міжнародні експерименти зі спільного управління – від Камбоджі до Косова та від Східної Славонії до Східного Тимору, – у яких міжнародні посадовці тимчасово замінювали собою внутрішній суверенітет.
Однак, БіГ унікальна тим, що три десятиліття потому вона все ще живе під таким режимом. Ще більш дивно, що БіГ є єдиним суверенним і незалежним членом Організації Об'єднаних Націй, який досі перебуває під опікою міжнародного адміністратора. Глибше питання полягає в тому, чи може така міжнародна опіка коли-небудь бути постійною? Якщо це неможливо, то суперечка Шмідта — це не просто юридичне питання, а симптом вичерпання самої моделі.
В ідеалі, Рада Безпеки ООН мала б призначити наступника за згодою Росії та Китаю. Москва, ймовірно, наполягатиме на раніше встановлених умовах: щоб це було останнє таке призначення, а Боннські повноваження були заборонені, окрім випадків справжньої надзвичайної ситуації. Після 30 років миру це розумні вимоги. Рада повинна призначити дипломата з глибоким досвідом роботи в розділених суспільствах – когось, хто брав участь, скажімо, у Страсноп'ятничній угоді чи Кіпрському мирному процесі – з мандатом сприяти внутрішнім зусиллям щодо побудови сталої угоди, яка б об'єднала народи Боснії та Герцеговини навколо спільного бачення.
Незавершений мир у Боснії має служити попередженням для тих, хто зараз формує майбутнє Гази. Міжнародний нагляд може покласти край війні, але якщо вона ніколи не закінчиться, то також може загнати державу в пастку між суверенітетом та підлеглістю. Через тридцять років після Дейтона Боснією все ще правлять іноземці. Чим довше це триває, тим крихкішим стає мир.
Марко Прелец — незалежний аналітик і колишній директор Балканського проєкту Міжнародної кризової групи.
Бернгард Кноль-Тюдор — доцент кафедри міжнародного права в Школі Герті в Берліні.
Стаття була опублікована в журналі «Форін полісі»
Підготувала: А. Ш.
Бонусне відео:
