Протягом щонайменше десятиліття широко поширена думка, що прямі спроби Сполучених Штатів змінити режим закінчилися катастрофою. І не безпідставно. В Афганістані той самий Талібан, який був повалений у 2001 році, повернувся до влади у 2021 році після двох десятиліть марних зусиль Америки. В Іраку американським силам вдалося назавжди покласти край режиму Саддама Хусейна, але результат був далеко не сумірним людським, економічним, стратегічним та політичним втратам. Потім, у Лівії, втручання НАТО під керівництвом США, спрямоване на те, щоб запобігти різанині диктатора Муаммара Каддафі, якої могло б і не статися, зрештою призвело до його страти та краху режиму. Але жодних подальших дій не було, і падіння режиму призвело до хаосу та того, що найкраще можна охарактеризувати як провал держави.
Ці похмурі результати недавнього минулого додають дивовижної, навіть запаморочливої нотки раптовому відродженню наративів про зміну режимів. І довша історія такої американської політики та операцій ще більше висвітлює перспективи та ризики, які вони несуть. Водночас вона пропонує деякі уроки. Очевидно, що зміну режиму легше спровокувати, ніж досягти. Відсутність плану того, що станеться після того, як режим буде створено, — це спровокувати катастрофу. Нарешті, і, мабуть, найголовніше, Вашингтон повинен розрізняти зміну режиму як явище, що вимагає реагування, від зміни режиму як цілеспрямованої політики, спрямованої на досягнення певного результату.
Важливо також визнати, що плин часу, ненадійні спогади та внутрішня політика можуть разом приховати реальність минулих спроб зміни режиму. У той час, як адміністрація Трампа розглядає різні варіанти для Венесуели після захоплення її правителя Ніколаса Мадуро, багато спостерігачів вказують на операцію США 1989 року з вилучення та повалення з Панами іншого латиноамериканського диктатора, Мануеля Нор'єги, як на модель успіху. Насправді ці дві операції були принципово різними. Більше того, операція в Панамі була набагато ризикованішою та дорожчою, ніж багато хто, здається, усвідомлює. (На той час я працював у Раді національної безпеки в адміністрації Джорджа Буша-старшого.) Повне усвідомлення цих ризиків та витрат було однією з причин, чому адміністрація не вжила зміни режиму через два роки, після поразки Іраку у війні в Перській затоці – рішення, яке принаймні частково виправдовується тим, що сталося, коли Джордж Буш-молодший обрав протилежний шлях на посаді президента у 2003 році.
Зміни настають.
Зміна режиму може приймати різні форми. Вона може бути зумовлена внутрішніми силами, зовнішніми силами або і тим, і іншим. Коли зміна режиму відбувається ззовні, вона часто йде пліч-о-пліч з розбудовою нації – цілеспрямованими зусиллями щодо створення бажаної альтернативи. Мабуть, найуспішніші приклади такого підходу відбулися після Другої світової війни, коли Сполучені Штати у співпраці зі своїми союзниками вирішили запровадити фундаментальні реформи в управлінні та зовнішньополітичній орієнтації Німеччини та Японії. Метою було забезпечити, щоб жодна з країн знову не загрожувала своєму регіону та світу. Наступний конфлікт часів холодної війни приніс із собою ще одну мету: трансформувати їх політично та економічно (а зрештою і військово), щоб вони могли зробити значний внесок у вирішення виклику, кинутого Радянським Союзом.
Це були вражаючі успіхи. І Японія, і Німеччина стали сильними демократіями та економічними державами, інтегрованими в систему західного альянсу на чолі зі Сполученими Штатами. З часом їм також дозволили, і навіть заохочували, формувати сучасні армії. Сприяло те, що обидві країни були здебільшого однорідними, добре організованими утвореннями, які зазнали рішучої поразки. Однак їхня успішна трансформація вимагала тривалої американської військової окупації та тісної участі Вашингтона в їхній політичній відбудові.
Приблизно в той самий час Сполучені Штати відхилили заклики до зміни режиму в Радянському Союзі. За часів наступних адміністрацій ця пропозиція, яку прихильники називали «відкатом», прагнучи замінити комуністичну систему чимось демократичним і капіталістичним, вважалася занадто ризикованою в ядерну епоху. Натомість Вашингтон обрав більш обережну політику, яку його головний архітектор, дипломат Джордж Кеннан, описав як «довгострокове, терпляче, але тверде та пильне стримування російських експансіоністських тенденцій». Метою американської зовнішньої політики було формування зовнішньої політики Москви, а не трансформація самого Радянського Союзу.
Зрозуміло, що зміну режиму легше спровокувати, ніж досягти. Відсутність плану дій після повалення режиму призводить до катастрофи.
Політика стримування добре працювала протягом чотирьох десятиліть Холодної війни. Вплив Радянського Союзу був контрольований. Фактично, стримування перевершило очікування, оскільки створило умови для зміни режиму в Радянському Союзі. У певному сенсі «відкат» був досягнутий, хоча й менше завдяки прямим зусиллям Заходу, а більше завдяки непрямим, включаючи солідарність НАТО та приклад американської економічної та військової переваги. Однак, що ще важливіше, зміна режиму була результатом дії сил усередині Радянського Союзу, насамперед зростання націоналізму та політики Михайла Горбачова, чиє прискорення політичних реформ та небажання застосовувати силу для придушення інакомислення вдома чи в так званих державах-сателітах ознаменувало кінець 70-річного експерименту радянського комунізму.
Під час Холодної війни було багато інших спроб зміни режиму, багато з яких здійснювало ЦРУ. Мабуть, найвідомішою (або сумнозвісною) була погано продумана та погано виконана спроба повалити комуністичний режим на Кубі в затоці Свиней у 1961 році. Це було раннє та принизливе нагадування про те, що зусилля щодо зміни режиму можуть зазнати разючої невдачі, особливо якщо ціль чітко визначена та має сильну підтримку.
Схожість з Панамою?
Подальша спроба зміни режиму в Латинській Америці — інтервенція США в Панамі 1989 року — останніми днями привертає багато уваги, частково через ймовірні паралелі з нещодавніми подіями у Венесуелі. У той час адміністрація Джорджа Буша-старшого вжила заходів для усунення (а потім і арешту) Нор'єги, авторитарного лідера, який правив Панамою. Нор'єга, як і Мадуро, був причетний до торгівлі наркотиками та скасував результати виборів, на яких зазнав поразки. Але у випадку з Панамою Буш також реагував на вбивство американського солдата, а також на побоювання, що Нор'єга може загрожувати іншому американському персоналу та Панамському каналу.
Коли Нор'єга опинився під вартою американців, Вашингтон успішно привів до влади переможця анульованих виборів Гільєрмо Ендару. Але важливо пам'ятати, що на той момент Сполучені Штати вже мали понад 25 000 військовослужбовців на місцях, сильну дипломатичну та ділову присутність у Панамі, а також, завдяки побудованому США каналу, давню, усталену та широко визнану роль у країні. Варто також пам'ятати, що Панама була меншою за одну десяту від розміру Венесуели та мала менше ніж одну десяту від населення, яке має Венесуела сьогодні. Збройні сили Панами були слабкими та невеликими, і включали багато фракцій, що виступали проти Нор'єги.
Однак зміна режиму в Панамі не була ні безкоштовною, ні легкою. Сотні американських жертв, зокрема 23 військових. Труднощі, пов'язані із захопленням Нор'єги та безпроблемним завершенням операції, виявилися розчаровуючими та принизливими. Цей досвід також виявив військові труднощі дій глибоко всередині іншої країни — навіть такої відомої, відносно дружньої та невеликої, як Панама.
Усе це зробило адміністрацію Буша більш обережною щодо таких проектів. Як Колін Павелл, голова Об'єднаного комітету начальників штабів, неодноразово нагадував своїм колегам, зміна режиму — це не військова місія. Військовим може бути доручено знищувати цілі та, можливо, захопити в полон або вбити іноземного лідера, але не можна очікувати, що вони замінять існуючу політичну систему чимось більш зручним для Вашингтона. Це вимагатиме використання всіх інструментів американської влади та значною мірою залежатиме від характеру країни-мішені та сили альтернатив режиму. Більше того, прохання до військових діяти поза класичними полями битв та поблизу цивільного населення, в міських районах, призведе до великих втрат та невизначених результатів. Ця обережність значною мірою спонукала Буша скасувати марш на Багдад у 1991 році, коли бойова фаза війни в Перській затоці наближалася до завершення.
Битва за битвою
Однак з часом ця обережність зникла. Після терактів 11 вересня ЦРУ та американські військові об'єднали зусилля з афганськими племенами, щоб повалити уряд Талібану після того, як той відмовився видати лідерів Аль-Каїди, відповідальних за терористичні атаки. Сполучені Штати потім відіграли важливу роль у формуванні уряду, відбудові країни, розбудові армії, освіті дівчат та жінок тощо. Це був класичний приклад державотворення.
Повернення Талібану, а також корупція та розбіжності, що характеризували афганський уряд і суспільство, працювали проти цих зусиль. Після 20 років, понад 2.000 смертей американців, ще 20 000 поранених американських солдатів та трильйонів доларів витрат, Сполучені Штати змінили курс, оскільки Талібан не міг бути переможений, а мир не міг бути досягнутий шляхом переговорів. Перша адміністрація Трампа підписала угоду, яка по суті повернула країну Талібану, а адміністрація Байдена її виконала. Через два десятиліття після вигнання з Кабула Талібан здійснив власну зміну режиму.
Ірак — ще один болісний приклад невдалої зміни режиму. Адміністрація Джорджа Буша-молодшого була винна в надмірному оптимізмі щодо перспектив мирного переходу до демократії в глибоко розділеному суспільстві, яким довго правив жорстокий диктатор. Вона також недооцінила, як швидко бажані визволителі можуть перетворитися на небажаних окупантів. А адміністрація просто зробила забагато помилок. Вона створила вакуум влади, розпустивши іракську армію та заборонивши занадто багатьом колишнім адміністраторам та посадовцям режиму працювати з новим урядом. Як і в Афганістані, державне будівництво виявилося дорогим у людських життях та грошах. (Варто зазначити, однак, що, на відміну від Афганістану, SD мають чим похвалитися за свої зусилля: Ірак зараз є функціонуючою країною з впізнаваними демократичними характеристиками.)
Втручання в Лівію 2011 року виявилося хрестоматійним прикладом другого уроку: не робіть кроків, які можуть повалити режим без плану на майбутнє. Якщо адміністрація Джорджа Буша-молодшого була винна в тому, що зробила забагато в Іраку, то адміністрація Обами була винна в тому, що зробила занадто мало в Лівії після повалення Каддафі. Сьогодні Лівія є квазі-державою, що зазнала невдачі. Зміна режиму може погіршити погану ситуацію — або просто погіршити її іншим чином.
Щасливого нового режиму – такого ж, як і старий
Після цих катастроф здавалося безпечним припустити, що Вашингтон довго утримуватиметься від зміни режиму. Але сьогодні ця тема знову на порядку денному через ситуації, що розвиваються у трьох місцях: Венесуелі, Газі та Ірані. Куба може стати четвертим випадком.
Найбільше уваги приділяється Венесуелі, що іронічно, адже те, що робить там адміністрація Трампа, насправді не є прикладом зміни режиму — принаймні поки що. Фактично, адміністрація Трампа, схоже, обирає шлях, який багато в чому є прямо протилежним тому, що зробила адміністрація Джорджа Буша-молодшого в Іраку. Не було ні розгортання американських військ, ні розформування армії, ні масових звільнень державних службовців. Також не було докладено жодних зусиль для того, що зробила адміністрація Джорджа Буша-старшого в Панамі: встановити законно обраний уряд. Розвиток демократії зазвичай не є пріоритетом для адміністрації Трампа, хоча вона, можливо, вважала (не безпідставно), що будь-яка спроба зробити це зараз у Венесуелі спровокує повномасштабний громадянський конфлікт.
У Венесуелі відбулася зміна керівництва (Мадуро змінила його віце-президентка Делсі Родрігес) та тиск щодо забезпечення доступу до венесуельської нафти для американських компаній та контролю уряду США за продажем цієї нафти. Адміністрація Трампа також тисне на Венесуелу, щоб вона поступово відмовилася від тісних зв'язків з Китаєм, Кубою, Іраном та Росією.
Трамп був непослідовним у описі своїх цілей у Венесуелі; він час від часу говорив так, ніби метою була зміна режиму. «Ми, по суті, будемо керувати цим, доки не відбудеться належний перехід», – сказав він у день захоплення Мадуро. Але Сполученим Штатам не лише бракує засобів для управління Венесуелою, їм бракує волі. Трамп давно відчуває відразу до зміни режиму та державного будівництва; насправді, громадське невдоволення Афганістаном та Іраком частково сприяло його політичному зростанню.
Однак незрозуміло, що може статися, якщо бажаних змін у політиці не буде досягнуто через повернення до націоналізму чи внутрішніх чвар, або всередині елементів режиму, або між режимом та опозицією. Спочатку Трамп погрожував другою хвилею атак, але він зіткнеться з дилемою: як отримати вигоду від зміни режиму без ризиків та витрат, які вона тягне за собою. Розумнішим шляхом було б пов'язати всі форми допомоги США уряду Венесуели з впровадженням бажаних змін у політиці, включаючи залучення опозиції до політичного процесу.
Ще більше доміно впаде?
Газа — це ще одне місце, де виникла політика зміни режиму, хоча зазвичай її не називають цим терміном. Спільна мета Ізраїлю та Сполучених Штатів — покласти край домінуванню ХАМАС у Газі. За понад два роки після терористичних атак ХАМАС 7 жовтня 2023 року Ізраїль, за підтримки та допомоги Вашингтона, застосував значну військову силу для досягнення цієї мети. Ізраїль також окупував значну частину Гази.
В результаті, ХАМАС у військовому плані набагато слабший. Але він все ще сильніший за будь-яку іншу конкуруючу військову чи політичну силу. Іншими словами, Ізраїль дотримується одномірної стратегії: нападає на ХАМАС і вимагає його роззброєння, перш ніж політичні дії зможуть рухатися вперед. Він відмовився запровадити в Газі альтернативну політичну структуру, навколо якої могли б згуртуватися мешканці території. Навпаки, Ізраїль заблокував Палестинську адміністрацію від участі в більш значущій ролі, щоб не дати їй поштовху палестинському націоналізму. Ізраїль також не запропонував жодної суттєвої політичної ініціативи, яка б заохотила палестинців жити в мирі з єврейською державою. У цьому випадку повалення режиму частково не вдається тому, що державне будівництво не було запроваджено. За таких обставин зміна режиму малоймовірна. Адміністрації Трампа було б добре переглянути свою майже повну підтримку ізраїльського підходу.
Іран — незвичайний випадок. Сучасна політична система була встановлена в 1979 році шляхом зміни режиму, коли світський авторитаризм шаха був замінений політико-клерикальним керівництвом. Динаміка була внутрішньою: ті, хто був лояльний (або близький до) аятолли Рухолли Хомейні, зміцнювалися, аж поки державні сили безпеки більше не бажали ризикувати своїм життям, щоб врятувати режим шаха. Адміністрація Картера, зі свого боку, намагалася запобігти зміні режиму, але вона була нерішучою, непослідовною та зрештою неефективною.
Майже півстоліття потому саме ісламістський режим стикається з тиском знизу, оскільки по всій країні спалахнули протести, значною мірою внаслідок поглиблення економічної кризи, що загострилася санкціями, запровадженими США. Режим відповів символічними реформами та дедалі жорсткішими репресіями; Трамп заявив, що якщо режим «жорстоко вб'є мирних протестувальників, як вони це зробили, Сполучені Штати Америки прийдуть на допомогу. Ми готові, озброєні до зубів і готові до дії». Цю червону межу перетнуто, але адміністрація Трампа поки що утримується від виконання своєї погрози.
Зміна режиму була б вітана більшістю в Ірані, як і багатьма сусідами країни. Можливо, що американські удари по цілях, пов'язаних з військовим та клерикальним режимом Ірану, збільшать шанси на падіння режиму, але вони також можуть спровокувати негативну реакцію націоналістів. Існує також небезпека того, що слова та дії Америки можуть загострити внутрішні конфлікти, наражаючи опозиційних діячів на більший ризик, без будь-якої можливості Америки безпосередньо їх захистити. Надання технічної допомоги, щоб опозиція могла користуватися Інтернетом, незважаючи на зусилля режиму блокувати доступ, допомогло б. Однак слід визнати, що далеко не зрозуміло, чи неминуча зміна режиму і що буде, якщо вона відбудеться.
Тим не менш, США було б мудро сформулювати політику, яка б застосовувалася до будь-якого іранського уряду та заохочувала бажані зміни: а саме, що Вашингтон був би готовий послабити санкції в обмін на згоду Ірану припинити свою програму ядерної зброї, використання насильницьких проксі-груп у всьому регіоні та репресії проти власних громадян – причому ступінь послаблення санкцій залежатиме від того, наскільки зміниться поведінка Ірану.
Діяти чи реагувати?
У найближчі місяці Вашингтон повинен провести вирішальну різницю між реагуванням на зміну режимів, яка вже відбувається, та проведенням політики проактивного прагнення до зміни режимів. У найближчий період Сполучені Штати можуть бути змушені реагувати на внутрішньо спричинені крахи режимів в Ірані та на Кубі, як це було в Ірані в 1979 році та в Радянському Союзі в 1991 році. Коли це станеться, питання полягає в тому, як найкраще використовувати традиційні інструменти зовнішньої політики, щоб вплинути на результат. Найкращий підхід полягає в тому, щоб запропонувати суттєву економічну допомогу за умови виконання певних умов, хоча в Ірані Сполучені Штати також повинні бути готові підтримувати опозицію та послаблювати уряд, враховуючи численні загрози, які Іран становить для американських інтересів.
Зміна режиму як свідомо обрана політика – це щось принципово інше. До неї не слід вдаватися часто, а лише після того, як буде дано відповіді на кілька запитань. Чи це можливо? Чи має Вашингтон змогу підтримати це, враховуючи інші пріоритети? Чи ймовірно, що з'являться більш бажані та стійкі політичні альтернативи? Чи готові США бути залученими протягом тривалого часу, зі значними витратами для себе, і чи буде така участь вирішальною та бажаною в цільовій країні?
Відповідь на ці питання рідко буде ствердною. Саме тому Вашингтону слід більше зосередитися на реагуванні та підтримці трансформаційних змін в інших країнах, коли виникає така можливість, ніж на діях, спрямованих на їх створення. Гарна новина полягає в тому, що можливості для підтримки далекосяжних політичних змін, навіть зміни режимів, можуть виникнути на багатьох фронтах, якщо Сполучені Штати діятимуть з поєднанням дисципліни та рішучості.
Текст взято з «Форін Аферса»
Підготувала: Н.Б
Бонусне відео:
